关于推进全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的实施方案的解读

一、起草《实施方案》的背景和意义

我市实行计划生育40多年来，在市委、市政府的坚强领导下，经过全市各级各部门的共同努力，计划生育工作取得了显著成就，人口过快增长势头行到有效控制，低生育水平保持稳定，人口素质不断提高，有效缓解了人口对资源、环境的压力，为全市经济持续较快发展和社会进步奠定了基础。

当前，我市人口发展呈现重大转折性变化。生育水平持续稳定在更替水平以下，人口总量增长势头明显减弱，育龄妇女数量逐步减少，特别是20-29岁生育旺盛期妇女数量下降较快；群众生育意愿发生重大转变，少生优生成为社会生育观念的主流；劳动年龄人口增幅减少，老龄化进程加快，人口红利开始减弱；家庭规模缩小，养老扶幼、互助互济等传统功能弱化。这些变化对我市人口安全和经济社会发展带来新的挑战。因此，为统筹解决我市当前所面临的人口发展问题，我委代市委、市政府草拟了《通知》，将全市上下思想和行动统一到中央的决策部署上来，准确把握新时期人口发展的形势、规律和特点，充分认识促进人口长期均衡发展的艰巨性和复杂性，坚持计划生育基本国策，稳妥扎实有序实施全面两孩政策，不断改革完善计划生育服务管理，为我市社会经济发展创造良好的人口环境。
　　二、草拟《实施方案》的依据

（一）《中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》（中发【2015】40号）

（二）《中共广西壮族自治区委员会广西壮族自治区人民政府关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的意见》（桂发【2016】15号）
　　三、《实施方案》的基本内容

《实施方案》由三个部分内容组成，第一部分是明指导思想、基本原则和工作目标。《实施方案》以党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神为指导，坚持以人为本、创新发展、法治引领、统筹推进基本原则，以实现到2020 年，计划生育服务管理制度和家庭发展支持体系较为完善，计划生育治理能力全面提高;妇幼保健计划生育服务体系更加完善;保持适度生育水平，人口总量控制在规划目标之内等为工作目标。第二部分是组织机构。成立工作领导小组，组长由市委常委、宣传部部长、副市长担任，副主任由市卫计生党委书记、主任担任，成员是市人口与计划生育领导小组成员单位。第三部分是工作内容。包括依法有序组织实施；改革生育服务管理制度；做好奖励优惠政策衔接；加强出生人口动态监测预测；合理配置公共服务资源；提高妇幼健康计划生育服务能力；强化计划生育基层基础工作；构建有利于计划生育的家庭发展支持体系；推进流动人口基本公共卫生计生服务均等化。第四部分是工作要求。主要内容包括强化组织领导，全面落实责任；强化部门协作，形成工作合力；强化宣传倡导，正确引导舆论；强化督促检查,确保工作落实。

四、征求意见情况

为使《实施方案》出台后切合我市实际，更有利地推进全面两孩政策的落实，我委将草拟《实施方案》的代拟稿印发给各县区人民政府、各开发区管委会和市人口和计划生育领导小组成员单位广泛征求修改意见，具体修改情况和意见采纳情况如下：

（一）无修改意见的县区、开发区和单位（35个）

横县人民政府、宾阳县人民政府、上林县人民政府、马山县人民政府、隆安县人民政府、兴宁区人民政府、江南区人民政府、青秀区人民政府、西乡塘区人民政府、邕宁区人民政府、良庆区人民政府、武鸣区人民政府、高新区管委会、经开区管委会、东盟开发区管委会、市委组织部、市政法委、市机构编制委员会办公室、市中级人民法院、市科技局、市公安局、市民政局、市财政局、市城乡建设委员会、市交通运输管理局、市林园局、市食品药品监督管理局、市扶贫办、南宁日报社、市总工会、共青团南宁市委、市工商局、市文化新闻出版广电局、市农业委员会、市统计局。

（二）有修改意见的单位（6个）

市教育局、市委宣传部、市住房保障和房产管理局、市人力资源和社会保障局、市妇女联合会、市发改委。

五、各县区和各单位的具体修改意见及我委的采纳情况说明

根据各县区、开发区和各市直单位的修改意见和建议结合我市人口计生工作实际，我委对《实施方案》进行了修改完善，现将修改情况及意见采纳情况做如下说明：

1、市教育局

建议第7页原文“（二）教育部门要提早规划布局统筹教育资源配置，加强妇产科、儿科等妇幼健康服务人才培养；”修改为“教育部门要提早规划布局统筹教育资源配置。”

修改理由：高等医学院校才设有妇产科、儿科等专业，而高等院校由自治区教育厅直接管理，市教育局管理范围仅限中小学及幼儿园。

我委意见：采纳。

2、市委宣传部

第7页（三）中的“宣传部门将实施全面两孩政策纳入宣传工作的总体安排，结合实际，制定专门工作方案，组织新闻媒体大力宣传坚持计划生育基本国策重要性和长期性”，建议修改为“宣传部门将实施全面两孩政策纳入宣传工作的总体安排，协调指导新闻媒体大力宣传坚持计划生育基本国策重要性和长期性”。

我委意见：采纳。

3、市住房保障和房产管理局

一是在“合理配置公共服务资源”方面，建议明确规定新建商品房小区、保障房小区必须合理配建有幼儿园、中小学、社区医院，建成后移交政府部门用于举办公办幼儿园、公立学校、公办医院，以解决“入园难”“上学难”“看病难”等问题。

我委意见：不采纳。教育和卫生资源配置具体要求建议在部门“十三五”规划中列入。

二是在“强化部门协作，形成工作合力”方面，建议明确要求教育、卫生、各县区、开发区开展基础教育设施和社区医疗服务专项普查，增建、补建一批公办幼儿园、学校、社区医院，以缓解教育和医疗资源紧张的问题。

我委意见：不采纳。教育和卫生资源配置具体要求建议在部门“十三五”规划中列入。

4、市人力资源和社会保障局

第四点第（二）项提出“人力资源社会保障部门要落实好产假、护理假和生育费用保障等待遇 ,落实好原计划生育退休职工的奖励，支持妇女平等就业”，由于产假、护理假主要由各单位具体落实，建议修改为：“人力资源社会保障部门要指导各单位做好产假、护理假等政策落实工作，做好生育费用保障和原计划生育退休职工优惠政策落实工作，支持妇女平等就业。”

我委意见：采纳。

5、市妇女联合会

建议第2页第四段“——统筹推进。注重改革措施的系统性、整体性、协同性，做到调整完善生育政策与服务管理改革同步推进、配套政策措施同步制定”，修改为“——统筹推进。注重改革措施的系统性、整体性、协同性，做到调整完善生育政策与服务管理改革，以及性别平等咨询评估机制同步推进，配套政策措施同步制定”。

修改理由：男女平等是我国宪法确立的重要原则。党的十八在首次将男女平等基本国策写入党的工作报告。在现实中，一些政策法规由于未能充分考虑两性的现实差异和妇女的特殊利益，对男女产生不同的影响，导致妇女权益在事实上受到不同程度的侵害，影响了社会公平正义和广大妇女积极性、创造性的发挥。在全面深化改革、全面推进依法治国的新征程中，把男女平等的价值理念体现在政策法规的制定实施中，贯彻落实到依法治国、依法执政、依法行政的具体实践中，显得尤为重要和紧迫。

基于上述考量，南宁市妇联建议建立政策法规性别平等咨询评估机制。由评估委员会的专家，针对地方性法规、规章、规范性文件制定以及实施中涉及性别平等及妇女权益保障的内容进行调研认证、舆情收集、分析评价，及时评估其合法性、合理性、科学性和有效性。

我委意见：不采纳，理由是“性别平等咨询评估机制”是对政策法规出台是否符合男女平价值理念的评价机制，建议另行文制定，不列入《实施方案》中。

6、市发改委意见

一是在“改革生育服务管理制度”内容中，应增加对各部门现有二孩生育管理的相关审批事项进行全面彻底清查，确保各部门配套改革，不增加任何新的审批或前置环节。改变“先审批、再生育”的先入为主的观念，下发服务管理权限时，建议“放管结合”，且以便民高效最终目的，避免形式上下放、简化，实际上多层多点办理。

我委意见：不采纳，针对各部门目前是否还存在二孩生育管理的相关审批事项我委将会有下一步工作中采取部门协调或部门线考核等方式进行清查，建议不纳入《实施方案》中。

二是“十三五”期间，国家在人口管理方面更加重视信息的统筹管理，建议统筹建立我市计生服务管理大数据，实现计生管理及相关部门、医院、学校及其他相关机构的信息互联共享。

我委意见：采纳。

三是建议将P3第2点中“下放再生育审批权限，由乡镇（街道）审批”删除，理由：贯彻落实中共中央国务院《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》精神，取消二孩审批，实行生育登记服务制度，建议结合现行的“生育登记立卡”的工作模式，生育家庭（人）到卫生医疗机构或计划生育服务单位“登记或立卡”即视为已履行的生育登记或备案的权利和义务。通过对辖区内的各医疗卫生服务单位监督管理来实现计划生育监管或服务的目的。

我委意见：不采纳，根据《广西壮族自治区人口和计划生育条例》（以下简称“《条例》”）再生育审批权已下放到乡镇、街道，再生育审批是指《条例》第十四条第一款项的七种再生育情形，不是指二孩的生育审批，二孩生育已实行登记制。通过对辖区内的各医疗卫生服务单位监督管理来实现计划生育监管或服务的目的。目前，难以实施。原因是生育登记和妇幼健康服务是两项不同的工作领域，有不同的业务系统，系统的管理权限在自治区卫计委，我们南宁市目前有自治区级、有军队、有武警医院等各级各类医疗机构，要实现工作融合必须通过自治区层面实施，如果由市级单独推进将难以落实，主要原因是：增加基层工作量，基层压力大，工作覆盖面小，全市工作不统一，群众有意见。

四是建议将第3页第2中“积极推进网上生育登记，自行打印生育登记服务单”，理由：参照《北京市卫生计生委关于两孩以内生育登记服务工作的通知》（京卫指导【2016】7）号取消《生育服务证》，改为发放《生育登记服务单》。

我委意见：不采纳，根据《条例》第十七条“符合本条例第十三条或者第十四条第二款、第三款规定生育子女的夫妻，在分娩前或者分娩后三个月内持双方的户口簿、身份证、结婚证和其他相关证件，到一方户籍所在地或者现居住地乡镇人民政府、城市街道办事处进行登记，免费领取计划生育服务手册。”

六、我市推进全面两孩政策实施改革完善计划生育服务管理实施方案与自治区出台文件不同的具体内容

（一）加强卫生和计划生育基层基础工作。明确卫生计生机构工作职责，建立健全基层卫生计生工作运行机制；落实村计划生育工作职责，全面提升工作水平，打造工作亮点。要求每个县区、开发区在乡镇和村各抓一个亮点。

（二）奖励扶助政策前后衔接的明确。

1、放环、结扎手术奖励的衔接。2016年1月15日零时前，落实放环结扎措施的，仍按照《广西壮族自治区农村计划生育家庭奖励扶助办法》和《南宁市农村计划生育家庭奖励扶助办法》的有关规定给予奖励。2016 年1月15日零时起，实施放环、结扎术的夫妻，不再发放奖励金；

2、独生子女家庭的奖励衔接。所有子女均于实施全面两孩政策前依法生育，实施全面两孩政策后不再生育的家庭，子女发生伤残或死亡，并符合规定条件的，按原规定享受国家、自治区及南宁市各项计划生育家庭特别扶助政策。实施全面两孩政策后生育子女的家庭，其子女发生伤残或死亡的，不再享受国家、自治区及南宁市各项计划生育家庭特别扶助政策。

（二）在提高妇幼健康计划生育生育服务能力方面进行细化。明确要建立合理激励机制，提高产儿科医护人员待遇。要求在婚检和免费孕前优生健康检查“一站式”综合服务项目上打造新亮点。

（四）在推进医疗卫生与养老服务相结合方面进行细化。以二级以上医疗机构为支撑，全面加强养老机构医疗服务能力建设，大力拓展医疗机构为老服务功能，实现医疗与养老资源有机整合和无缝对接，建成全面覆盖城乡居民家庭、城市社区、养老机构的医养结合服务网络，规划建设一批兼具医疗卫生与养老服务资质和能力的医疗卫生机构或养老服务机构，打造一批医养结合产业集群。

（五）在综合治理出生人口 性别比工作方面，明确要加强人工终止妊娠药品和计划生育手术器械的经营管理，落实孕产期全程服务管理和孕情消失倒查倒排制度；强化区域协作和重点区域的治理；完善对重点地区和重点人群“两非”行为的监测、跟踪和预警机制。

（六）由发展改革部门牵头建立我市卫生计生服务管理大数据，实现卫生计生与教育、公安、民政等部门的信息互联共享。